Historia „Piątki dla Zwierząt” z 2020 roku pokazuje, jak niewiele czasem dzieli polityczną zapowiedź ważnej reformy od jej całkowitego niepowodzenia. Projekt, który miał przynieść istotne zmiany w ochronie zwierząt, uzyskał poparcie większości sejmowej, wywołał szeroką debatę publiczną, a mimo to nigdy nie stał się obowiązującym prawem. Pozostały po nim polityczne spory, społeczne podziały i pytania, które wykraczają daleko poza samą ochronę zwierząt. Dlaczego państwo, deklarujące przywiązanie do określonych wartości, nie potrafi przełożyć ich na trwałe rozwiązania prawne? Jaką rolę odgrywają w tym procesie interesy gospodarcze, polityczne kalkulacje i sposób przygotowania reform? I wreszcie, czy mając rację w wymiarze etycznym, można jednocześnie popełnić tak wiele błędów, że jej urzeczywistnienie staje się niemożliwe? Sylwia Spurek w książce Legislacja pod presją. Lekcje z „Piątki Kaczyńskiego” wraca do wydarzeń sprzed sześciu lat, próbując zrozumieć nie tylko przyczyny niepowodzenia konkretnej ustawy, ale również mechanizmy, które decydują o skuteczności społecznie potrzebnych zmian.
Legislacja pod presją. Lekcje z Piątki Kaczyńskiego bezpiecznazywnosc.org Książka „Legislacja pod presją. Lekcje z Piątki Kaczyńskiego: jak projektować reformy odporne na strach polityków” została wydana przez Green REV Institute w ramach zadania „Biała Księga Prac nad Piątką dla Zwierząt” finansowanego ze środków Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w ramach Rządowego Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018–2030. Jest dostępna bezpłatnie na stronie portalu Nowa Bezpieczna Żywność.
Punktem wyjścia jest historia „Piątki dla Zwierząt”, jednego z najbardziej pamiętnych i zarazem najbardziej osobliwych epizodów polskiej polityki dotyczącej ochrony zwierząt. Projekt zaprezentowano we wrześniu 2020 roku, a przez Sejm przeszedł w niezwykle szybkim tempie. Pierwsze czytanie odbyło się 16 września, w nocy z 16 na 17 września obradowała sejmowa Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a już 17 września odbyły się drugie i trzecie czytanie. Sejmowy etap prac zamknął się więc właściwie w dwóch dobach. Senat wykorzystał później trzydziestodniowy termin na analizę projektu i wniósł liczne poprawki, ale po powrocie ustawy do Sejmu proces zatrzymał się, bez wyraźnego i szeroko wyjaśnionego opinii publicznej zakończenia.
Można byłoby tę historię opowiedzieć jako kolejny przykład politycznej porażki, przypomnieć protesty rolników, naciski branż, konflikt wewnątrz ówczesnej większości parlamentarnej i brak wystarczającej determinacji do dokończenia procesu. Spurek wybiera trudniejszą drogę. Interesuje ją nie tylko odpowiedź na pytanie, dlaczego ustawa przegrała, ale również dlaczego mechanizmy państwa nie potrafiły przeprowadzić zmiany, dla wielu postulatów której istniało społeczne poparcie i która miała mocne uzasadnienie etyczne. Odpowiedź nie jest wygodna również dla strony prozwierzęcej. Porażka okazuje się skutkiem nałożenia się błędów proceduralnych, prawnych, politycznych, komunikacyjnych i strategicznych.
To jedna z większych zalet tej książki. Nie buduje świata, w którym po jednej stronie stoją osoby kierujące się dobrem zwierząt, a po drugiej bezimienny, monolityczny przeciwnik. Pokazuje natomiast nierównowagę sił, zasobów i dostępu do procesu politycznego, a jednocześnie nie zwalnia osób domagających się zmiany z obowiązku profesjonalizmu. Sama racja moralna nie wystarcza. Można mieć przekonujące argumenty dotyczące cierpienia zwierząt, zmian klimatu, zdrowia publicznego czy niesprawiedliwości systemu żywnościowego, a mimo to przegrać, jeśli przeciwko dobrze zorganizowanym interesom postawi się źle przygotowaną ustawę, niepełną ocenę skutków, brak konsultacji i przekonanie, że społeczeństwo zrozumie intencję projektodawców bez wcześniejszej rozmowy.
W przypadku „Piątki” wybrano ścieżkę poselską, formalnie dopuszczalną, ale pozwalającą uniknąć bardziej wymagającego reżimu właściwego projektom rządowym, obejmującego między innymi pełniejszą Ocenę Skutków Regulacji, uzgodnienia, konsultacje publiczne i kontrolę legislacyjną Rządowego Centrum Legislacji. Projektowi zarzucano także problemy z proporcjonalnością części rozwiązań i potencjalnymi obowiązkami wynikającymi z prawa Unii Europejskiej. Argument etyczny został więc obciążony słabościami warsztatu legislacyjnego, a przeciwnicy reformy otrzymali narzędzia, dzięki którym dyskusję o cierpieniu zwierząt można było zamienić w spór o jakość prawa, rolnictwo i bezpieczeństwo gospodarcze.
Warto przy tym zauważyć, że sama książka nie przedstawia tej diagnozy jako całkowicie wolnej od sporu. W recenzji wydawniczej prof. Andrzej Elżanowski zwracał uwagę, że ominięcie reżimu rządowego mogło być politycznie jedyną szansą na przeprowadzenie części najbardziej kontrowersyjnych zmian, choć równocześnie bardzo krytycznie ocenia poziom samego projektu. To interesujące napięcie, bo dobrze pokazuje jeden z najtrudniejszych problemów reformowania prawa: konflikt między jakością procesu a krótkim oknem politycznej możliwości. Czasami to, co zwiększa szybkość działania, osłabia jakość i trwałość zmiany.
Najciekawsza z perspektywy „Istoty” jest jednak warstwa etyczna tej analizy. Prawo nie funkcjonuje poza kulturą i nie zmienia wyłącznie zachowań opisanych w kolejnych artykułach ustawy. Zmienia także normy społeczne, przesuwa granice tego, co uznajemy za dopuszczalne, kształtuje język i wpływa na nasze rozumienie wspólnoty moralnej. Spurek pisze o reformie jako ingerencji w system wartości i ten fragment wydaje mi się szczególnie ważny. Zmiana prawa oddziałuje bowiem na świadomość społeczną, styl życia i sposób myślenia, dlatego nie może zaczynać się dopiero wtedy, gdy projekt trafia do parlamentu. Potrzebuje wcześniejszej edukacji, budowania wiedzy i oswajania społeczeństwa z kierunkiem zmiany.
To ważne, bo właśnie tutaj widać różnicę między ochroną zwierząt traktowaną interwencyjnie a zmianą kulturową. Można poprawić warunki w konkretnym schronisku, ograniczyć określoną praktykę albo uratować konkretne zwierzęta, a jednocześnie pozostawić bez zmiany system, w którym miliardy innych zwierząt funkcjonują przede wszystkim jako jednostki produkcji. W zakończeniu książki Spurek wraca do tej skali, przypominając o ponad 90 miliardach zwierząt lądowych hodowanych i zabijanych na żywność każdego roku oraz o ogromnej liczbie ryb i innych zwierząt wodnych, których cierpienie pozostaje poza społeczną wyobraźnią i jest najczęściej liczone w tonach, nie w jednostkach. To zmienia perspektywę całej opowieści. „Piątka” przestaje być jedynie historią roku 2020, a staje się przykładem tego, jak trudno naruszyć utrwalony sposób myślenia o zwierzętach.
Książka obala też dość wygodne przekonanie, że skoro reprezentujemy słuszną sprawę, społeczeństwo wcześniej czy później przyjmie nasze argumenty. Nie musi. Zwłaszcza jeśli druga strona potrafi skuteczniej opowiedzieć swoją historię. Z analizy paneli eksperckich wynika, że różne grupy społeczne wymagają odmiennych uzasadnień. Dla jednych najważniejsza będzie etyka, dla innych zdrowie, środowisko albo ekonomia. Tymczasem przeciwnikom „Piątki” udało się stworzyć prostą narrację o konflikcie między ochroną zwierząt a polską wsią. Zamiast budować wspólnotę interesów ludzi i zwierząt, debata zaczęła je sobie przeciwstawiać.
To jedna z najbardziej aktualnych lekcji tej publikacji. Ochrona zwierząt nie może być skutecznie prowadzona bez uwzględnienia sytuacji ludzi, których zmiana dotyka gospodarczo, choć nie oznacza to oczywiście, że interes ekonomiczny powinien rozstrzygać o tym, czy wolno powodować cierpienie. Oznacza coś trudniejszego. Jeżeli chcemy zakończenia określonej praktyki, musimy równocześnie umieć powiedzieć, co stanie się z ludźmi, którzy dziś z niej żyją. Okresy przejściowe, rekompensaty i pomoc w zmianie profilu działalności nie muszą oznaczać rezygnacji z etycznej zasady. Mogą być warunkiem jej rzeczywistego urzeczywistnienia.
Najbardziej praktyczna część książki dotyczy sposobu przygotowywania reform. Spurek proponuje, by traktować zmianę prawa jako znacznie dłuższy proces, zaczynający się od diagnozy problemu, analizy istniejących regulacji, rozpoznania interesariuszy i przeciwników, przygotowania danych, budowania koalicji, konsultacji i strategii komunikacyjnej. Zwraca również uwagę na sens dzielenia bardzo szerokich reform na mniejsze, bardziej spójne projekty. W przypadku „Piątki” w jednym pakiecie znalazło się wiele różnych zagadnień, a każde z nich uruchamiało własną grupę przeciwników. W rezultacie środowiska reprezentujące różne interesy mogły połączyć siły przeciw jednemu projektowi.
Nie wszystkie propozycje są jednak bezdyskusyjne i sama książka to pokazuje. Osoby uczestniczące w konsultacjach zwracały uwagę, że część rekomendacji jest bardzo trudna do zastosowania w realiach polskiej polityki. Za mało realistyczne uznawano między innymi skuteczne wchodzenie osób progresywnych do polityki, zmianę kultury legislacyjnej, realne konsultacje czy profesjonalizację organizacji społecznych na tyle, by mogły równoważyć zasoby branż dysponujących dużym kapitałem finansowym i politycznym. Nie otrzymujemy więc gotowej instrukcji zwycięstwa, lecz raczej zestaw możliwych dróg, zagrożeń i warunków, które mogą zwiększać szanse powodzenia.
Z etycznego punktu widzenia szczególnie interesujące jest pytanie, gdzie kończy się pragmatyzm, a zaczyna rozwadnianie zmiany. Jeżeli projektujemy ustawę od początku z myślą o negocjacyjnym obniżeniu ambicji, istnieje ryzyko, że ci, których interesów prawo ma bronić, a którzy sami nie uczestniczą w negocjacjach, ponownie zapłacą za polityczny kompromis. Zwierzę nie usiądzie przy stole konsultacyjnym, nie stworzy organizacji branżowej, nie zagrozi utratą miejsc pracy i nie będzie miało własnego elektoratu. Dlatego pragmatyzm w ochronie zwierząt potrzebuje wyraźnej granicy etycznej. Można negocjować drogę dojścia do celu, ale trudniej zaakceptować sytuację, w której negocjacji podlega samo uznanie cierpienia za problem moralny.
W tym napięciu książka Spurek jest najciekawsza. Pokazuje politykę taką, jaka jest, pełną konfliktów interesów, lobbingu, zmieniających się większości, mediów, kompromisów i kalkulacji, a równocześnie nie uznaje tego stanu za wystarczający. W zakończeniu „Piątka dla Zwierząt” zostaje potraktowana jako sprawdzian zdolności państwa do działania zgodnie z deklarowanymi wartościami i na podstawie wiedzy, także wtedy, gdy pojawia się silna presja gospodarcza i polityczna. Wynik tego sprawdzianu nie jest dla państwa korzystny.
Trzeba przy tym powiedzieć wprost, że nie jest to książka aksjologicznie neutralna i zapewne nie zamierza nią być. Punktem wyjścia jest przekonanie, że system ochrony zwierząt wymaga zasadniczej zmiany, a główne pytanie dotyczy nie tego, czy zmieniać jego kierunek, lecz jak projektować zmianę, aby mogła przetrwać zderzenie z polityką, gospodarką i interesami branżowymi. Ta zaangażowana perspektywa nie jest wadą sama w sobie, ale warto ją rozpoznawać, ponieważ pozwala lepiej odróżnić rekonstrukcję procesu od normatywnego celu publikacji.
Metodologicznie mamy do czynienia z rozbudowanym studium przypadku, opartym na analizie dokumentów legislacyjnych, blisko dwustu pisemnych opinii i stanowisk, dwudziestu pięciu wywiadach indywidualnych, trzech panelach eksperckich, konsultacjach oraz pięciu recenzjach wydawniczych. Nie jest to jednak badanie reprezentatywne w sensie statystycznym. Dobór uczestniczek i uczestników miał charakter celowy i służył zgromadzeniu wiedzy eksperckiej oraz doświadczeń osób związanych z legislacją, rzecznictwem, nauką, polityką i mediami. To rozróżnienie jest ważne. Siła tej publikacji wynika z różnorodności zgromadzonych doświadczeń i źródeł, nie z ambicji opisania opinii całego społeczeństwa.
Legislacja pod presją okazuje się ostatecznie książką bardziej obywatelską niż stricte prawniczą. Jej podstawowe pytanie brzmi: co zrobić, żeby wartości, o których łatwo mówi się w deklaracjach, wytrzymały moment, w którym ich realizacja zaczyna kogoś kosztować. Prawa zwierząt zaczynają się naprawdę nie wtedy, kiedy panuje zgoda, że nie wolno znęcać się nad psem, ale wtedy, kiedy uznanie interesu zwierzęcia wymaga zmiany produkcji, konsumpcji, polityki rolnej, praktyk gospodarczych albo sposobu wydawania publicznych pieniędzy. Dopiero wtedy okazuje się, czy zwierzęta są częścią naszej wspólnoty moralnej, czy jedynie częścią języka, którym lubimy opowiadać o własnej wrażliwości.
Legislacja pod presją nie daje łatwej odpowiedzi na pytanie, jak tę granicę przesunąć. Daje natomiast szczegółowy zapis jednej porażki i próbę przekształcenia jej w wiedzę potrzebną przy kolejnych reformach. Jeśli rzeczywiście chcemy zmiany sytuacji zwierząt, uczenie się na przegranych może być równie ważne jak świętowanie zwycięstw. Etyka bez skuteczności pozostaje intencją, skuteczność bez etyki staje się zarządzaniem interesami. Potrzebujemy jednego i drugiego: wartości wyznaczających kierunek i państwa zdolnego przełożyć je na rzeczywistość.
Janusz Bończak
Nota autora: Janusz Bończak brał udział w konsultacjach publikacji Legislacja pod presją, a jego wypowiedzi zostały wykorzystane w części poświęconej ocenie rekomendacji.
